Verslag van de vergadering van 3 februari 2026 (2025/2026 nr. 16)
Status: ongecorrigeerd
Aanvang: 15.25 uur
Een verslag met de status "ongecorrigeerd" is niet voor citaten en er kan geen recht aan ontleend worden.
De heer Nicolaï i (PvdD):
Voorzitter. Ik ben jurist, dus ik moet een beetje op de juridische vragen ingaan die vandaag spelen. Eigenlijk is het een wetsontwerp dat vooral een juridische insteek heeft. Er zijn twee kwesties aan de orde. De inzet van dit wetsontwerp is de juridische vraag of de PAS-melders kunnen claimen dat alsnog vergunning wordt verleend. De tweede vraag is of het ontwerp uitvoerbaar is.
De eerste kwestie, ook gezien vanuit het bestuursrecht, is de vraag of er recht op legalisatie bestaat. Dit is niet onbelangrijk voor ons, want wij moeten stemmen over een wet die ervan uitgaat dat er een recht op legalisatie bestaat en dat er een verplichting in het leven moet worden geroepen om die vergunningen te verlenen. Hierbij komen drie vragen aan de orde. Je moet goed analyseren welk vertrouwen is geschaad. Vervolgens moet je analyseren of dat vertrouwen gerechtvaardigd was; in mijn interruptie van de heer Oplaat is dat al naar voren gekomen. De derde vraag is nog niet behandeld, maar niet onbelangrijk. Is de schade, in dit geval van de boeren, al gecompenseerd?
Ik begin met de eerste vraag: welk vertrouwen is eigenlijk geschaad? Om welk vertrouwen gaat het? In een andere interruptie heb ik al naar voren gebracht dat het niet ging om mensen die al een vergunning hadden die in een keer werd ingetrokken of vernietigd. Het ging over een algemene maatregel van bestuur, waarin een grenswaarde was opgenomen, en een wet waarin stond dat, als je onder die grenswaarde bleef, je geen vergunning nodig had. Die algemene maatregel van bestuur — niet eens de PAS als zodanig, maar dat Besluit grenswaarden — is onverbindend verklaard door de hoogste bestuursrechter. Het vertrouwen is geschaad. Dat vertrouwen was dat je geen vergunning hoefde te vragen. Maar het vertrouwen was er niet dat je een vergunning zou krijgen. Houd dat vast. Dat is heel essentieel in deze kwestie.
Dan de tweede vraag: wat was er voor gerechtvaardigd vertrouwen? Dan komt het leerstuk van de voorzienbaarheid aan de orde. Dan moet je gaan kijken: waren er, niet voor de boeren zelf, maar voor hun bedrijfsadviseurs, die thuis zijn in die regelingen, al signalen dat je rekening moest houden met de vraag of die regeling het wel zou houden? Er zijn drie dingen relevant. In de eerste plaats is er de MOB, waar we al over spraken. Toen we tot vaststelling van de PAS kwamen, waren er al zeven handhavingsverzoeken geweest en bij de rechter neergelegd. Het was dus duidelijk dat er vanuit de MOB gezocht zou worden naar mogelijkheden om in te grijpen om die regeling onderuit te halen.
Het tweede is heel interessant: de wetswijziging die aan de vaststelling van de PAS voorafgegaan is. We komen een verslag uit de Tweede Kamer tegen met vragen van de leden van de VVD. "De leden van de VVD-fractie zijn echter wel bezorgd over de juridische houdbaarheid van de grenswaarde in relatie tot de Habitatrichtlijn artikel 6, lid 3. Immers mag op grond van dit artikel voor een project slechts toestemming worden verleend, indien uit een passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken Natura 2000-gebied niet zal aantasten. Volgens jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie is dat het geval wanneer er wetenschappelijk gezien geen twijfel bestaat dat er geen schadelijke gevolgen zullen zijn. Kan de regering toelichten op welke wijze de juridische houdbaarheid van de grenswaarde is getoetst ten aanzien van de Habitatrichtlijn?" Dat was een VVD-vraag. "Kan de regering bevestigen dat het instellen van een grenswaarde niet in strijd is met de Habitatrichtlijn?" Er kwam geen antwoord op de vraag. Er wordt wel een antwoord gegeven, maar dat gaat over iets anders. Dat zijn we als senatoren allemaal gewend: als je geen antwoord wilt geven als minister, ga je over iets anders een antwoord geven. Maar de vraag was duidelijk.
Dan de rechtspraak. In overweging 1.8 van de Raad van State, waarin de PAS onverbindend werd verklaard, wordt verwezen naar een uitspraak van het Hof van Justitie uit 2014. Daarin werd gezegd: er moet vaststaan dat er maatregelen worden genomen. Dat was bij de PAS niet. Er werd de verwachting uitgesproken dat maatregelen die nog zouden komen, zouden helpen voor de stikstofsituatie.
Drie dingen die erop wijzen dat het helemaal niet zo zeker was dat die regeling wel deugde. In dat kader brengt de voorzienbaarheid met zich mee dat je je kunt afvragen: is het het risico van de ondernemer als hij dan toch aan de slag gaat of is het een risico waarvan we later zeggen: dat was niet voor de ondernemer; wij moeten de schade vergoeden?
Dan het derde punt. Is er niet reeds compensatie verleend? Ga even na: die bedrijven zijn na de PAS in 2015 gestart. Het is nu tien jaar later. De vraag die de rechtspraak dan moet beantwoorden, is: zijn de investeringen voldoende terugverdiend? Als dat het geval is, hoeven we niets meer te compenseren. Mijn indruk is dat, als je tien jaar je bedrijf of de bedrijfsuitbreiding hebt gerund, je je investering terugverdiend hebt. Als dat het geval is, is er helemaal geen reden om te compenseren door middel van legalisatie.
En houd u vast: er was geen vertrouwen in een vergunning. Men had in 2019, toen de Afdeling bestuursrechtspraak de PAS onderuithaalde, geen situatie meer dat men vergunningsvrij was. Men had dus een vergunning moeten vragen. Het is mijn stellige overtuiging dat als die vergunning gevraagd was, die dan geweigerd zou zijn, net zo goed als die zou zijn geweigerd wanneer men niet onder die vrijstelling was gevallen. Dus waarom zouden we nu een verplichting aanvaarden om vergunningen te verlenen waarbij depositieruimte gebruikt wordt die niet besteed kan worden aan woningbouw en aan al die andere zaken?
Vraag één. Kan de minister uitleggen waarom er na de uitspraak van de rechter in 2019 is gesuggereerd dat er een recht op legalisatie zou bestaan als je toepassing geeft aan de regels van bestuursrecht die daarop betrekking hebben?
Mijn tweede vraag. Kan de minister uitleggen met welke argumenten zij van bouwers van woningen en infrastructuur kan verlangen dat deze zich neerleggen bij de reservering van stikstofruimte voor PAS-melders, die nooit een vergunning zouden hebben gekregen als zij van begin af aan een vergunning hadden moeten vragen?
Dan de vraag of de wet uitvoerbaar is. Er is een tijdelijke commissie Grondrechten en constitutionele toetsing ingesteld door de Tweede Kamer. Dit is een goede commissie, want die kijkt naar belangrijke juridische vragen. Die commissie heeft ook allerlei deskundigen geraadpleegd. De commissie zegt zelf: alles hangt ervan af of in het programma kan worden voorzien in "concrete juridisch houdbare oplossingen". Professor Backes, een van de deskundigen, concludeert dat de waarschijnlijkheid dat de illegale situatie voor alle PAS-melders tot 2028 zal worden beëindigd "zeer klein tot nihil" is. De kans dat handhavingsverzoeken door de rechter zullen worden gehonoreerd is enorm. Als je de criteria langsloopt die de bestuursrechter hanteert, is dat duidelijk. Ik citeer Backes: "Een concreet zicht op legalisatie (op korte termijn) vereist echter dat zeker is dat alle noodzakelijke stappen om de illegaliteit te beëindigen op korte termijn zullen worden genomen en dat ook zeker is dat deze stappen succes zullen hebben." Daar loopt het al mis, want op voorhand staat al vast dat de toepassing van de Habitatrichtlijn zoals die door de rechter wordt verlangd, geen ruimte zal bieden voor vergunningverlening aan alle PAS-melders.
Bovendien heeft de tijdelijke commissie aangegeven waar het in de redenering van de minister aan ontbreekt. Ik citeer: "In het nader rapport wordt niet ingegaan op de overkoepelende vraag of naar het oordeel van de regering een redelijk evenwicht kan worden gevonden tussen de belangen van PAS-melders en het natuurbelang". Denk erom, dat is niet de billijkheid en de redelijkheid waar de heer Oplaat het over had. Nee, de Habitatrichtlijn gaat ervan uit dat het bij voorbaat redelijk is om te handhaven, dat er een verplichting is om te handhaven, en dat je moet aantonen dat het bijzonder onevenredig is als je gaat handhaven. Dan komt dus weer de vraag aan de orde: hebben de ondernemers die tien jaar illegaal hebben gewerkt en geëxploiteerd, niet eigenlijk al voldoende verdiend om hun schade goed te maken? Onderschrijft de minister de opvatting van de tijdelijke commissie Grondrechten en constitutionele toetsing en die van professor Backes op dit punt?
Tot slot wordt in de toelichting van het amendement-Flach verwezen naar een eventuele invoering van een rekenkundige ondergrens — daar hebben we het net over gehad met de heer Oplaat — die niet gespecificeerd wordt naar de te onderscheiden Habitatrichtlijngebieden. Dat zijn er meer dan 100. Ik beschik over een belangrijk advies van de landsadvocaat van 22 april 2025. Dat advies ging ook over grenswaarden. Het ging over de vraag of de algemene grenswaarden hier juridisch gehanteerd mogen worden vanuit de Habitatrichtlijn. Ik citeer: "Zonder gebiedsgerichte doorrekening en zonder bedoelde aanvullende gebiedsspecifieke bronmaatregelen en natuurherstelmaatregelen, inclusief tijdige invoering en goede borging, is geen sprake van het door u gewenste perspectief op juridisch houdbare vergunningverlening." Mijn laatste vraag aan de minister is: hoe kijkt zij tegen dit advies van de landsadvocaat aan?
Ik dank u wel.
De voorzitter:
Ik dank u wel.
De heer De Vries i (SGP):
Het is duidelijk waar de heer Nicolaï staat ten aanzien van dit wetsvoorstel. Het gaat eigenlijk steeds om een pleidooi om het af te wijzen omdat het juridisch onvoldoende basis biedt. Het afwijzen heeft echter ook consequenties, net zo goed als het aanvaarden. Mijn vraag aan de heer Nicolaï is: hoe reflecteert hij op de gevolgen van het afwijzen van dit wetsvoorstel? Het is duidelijk dat hij een hele nadrukkelijke juridische insteek kiest. Ik hoor hem bijna pleiten om te zeggen: laat al die PAS-melders nu maar eens juridisch aangepakt worden. Beseft hij wat de consequenties zijn als er gehandhaafd gaat worden? Dan zullen zij waarschijnlijk veroordeeld worden. Dat is ook zijn verwachting, omdat ze illegaal bezig zijn. Wat zijn de consequenties van het niet aanvaarden van dit wetsvoorstel?
De heer Nicolaï (PvdD):
De consequenties van het niet aanvaarden van het wetsvoorstel hangen af van de redenering. Oorspronkelijk stond er in het wetsvoorstel dat er naar maatwerk en oplossingen gezocht zou worden, wat naar mijn bescheiden juridische mening helemaal niet dom was. Dat kan uitkopen zijn. Dat kan het bieden van nadeelcompensatie zijn. Dat kan verplaatsing zijn. Dat is veranderd in: we moeten een vergunning verlenen. Daar zit de pijn, want dat kan niet. Dat kan ook niet met de algemene rekengrens die we naar beneden zouden brengen, want dat mag niet. We lopen daar dus vast en geven die boeren een cadeautje waar ze helemaal niets aan hebben.
Ik denk dat ze wat hebben aan zoeken naar en praten over de volgende punten. Welke vergunningen zouden verleend kunnen worden? Is er wel aanleiding om die vergunning te verlenen? Wanneer heeft u de melding eigenlijk gedaan? Als u de melding op het allerlaatste moment heeft gedaan, dan is dat namelijk een andere situatie dan die waarin iemand de melding direct heeft gedaan toen de PAS ging werken. Dat betreft dat soort vragen. Vervolgens kan er aan de hand van wat er in het bestuursrecht normaal is gekeken worden of dat voorzienbaar was voor die persoon. Heeft die een gerechtvaardigd vertrouwen gehad? Dat gaat echter ook om de vraag wat die persoon in de tien jaar heeft verdiend met de exploitatie waarvoor die geen vergunning had kunnen krijgen als die was aangevraagd.
De heer De Vries (SGP):
Volgens mij zegt het wetsvoorstel dat het gaat om legaliseren en niet om een vergunning geven. Zijn er geen andere manieren om te legaliseren dan een vergunning geven?
De heer Nicolaï (PvdD):
Legaliseren is precies wat er staat in de toelichting bij het amendement van uw partijgenoot in de Tweede Kamer. Daar zegt hij: dat is een kwestie van dat er toestemming gegeven moet worden in de vorm van een vergunning, vrijstelling of anderszins. Toestemming geven kan alleen maar in de vorm van een vergunning. Of je het nou een vergunning, vrijstelling, ontheffing of wat dan ook noemt: daar gaat dit om. Dat is legaliseren. Er is een illegale situatie. Je hebt geen vergunning. Hoe kan je die legaliseren? Dat is door een vergunning te geven.
De voorzitter:
Tot slot, meneer De Vries.
De heer De Vries (SGP):
Een bedrijf kan toch ook besluiten om de activiteiten zodanig te veranderen of misschien zelfs om te stoppen? Dan is de vergunning niet meer nodig, want hij stopt er gewoon mee.
De heer Nicolaï (PvdD):
Als je een regel zou kunnen maken waardoor in zijn algemeenheid voor alle 200 habitatgebieden geldt dat je geen vergunning nodig hebt, dan heeft u gelijk. Die regel was er in de PAS, maar die is afgeschoten omdat die niet mag. U heeft dus geen gelijk, want die regel kan gewoon niet.
De voorzitter:
Meneer De Vries, u zat al aan uw derde interruptie. U heeft straks het woord, maar misschien kunt u dit heel kort en bondig afmaken.
De heer De Vries (SGP):
Ik heb nog steeds niet helemaal antwoord gehad op mijn vraag wat de consequenties van het afwijzen zijn voor al die bedrijven die nu geen vergunning hebben.
De voorzitter:
De heer Nicolaï, tot slot.
De heer Nicolaï (PvdD):
Ik denk dat het handig is als de regering dit wetsontwerp aanhoudt, of dat wij daarom vragen als Kamer, en dat er nog eens goed wordt bekeken hoe het juridisch verstandig in elkaar gezet kan worden. Want op dit moment weet ik zeker: a dat in het programma niet de maatregelen kunnen komen die ervoor zorgen dat het qua stikstof kan, zal ik maar zeggen, en b dat dan de afdeling moet gaan handhaven. Ook als de afdeling geen zin heeft, moet zij gaan handhaven, want dat vereist het Hof van Justitie ook.
De voorzitter:
Dank u wel. Dan is nu het woord aan de heer De Vries van de SGP.